2019 yılı Sayıştay raporunda İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nde bazı usulsüz işlemlere yer verdi. Bunlardan birisi de İBB şirketlerindeki birden fazla yönetim kurulu üyeliğinden maaş alınması ile yüksek yönetim kurulu ücretleridir.
BULGU 85: İdarenin Sermaye Çoğunluğuna Sahip Olduğu Şirketlerde Şirket Yönetim Kurulu Üyelerine Ödenen Ücret ve Sağlanan Haklarda Hatalı Uygulamaların Yapılması
İdarenin çoğunluk hissesine sahip olduğu şirketlerde yönetim kurulu başkan ve üyelerine, herhangi bir usul ve esas olmaksızın ücret ödenmekte ve bazı menfaatler sağlanmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 28 inci maddesinde; “Memurlar Türk Ticaret Kanununa göre (Tacir) veya (Esnaf) sayılmalarını gerektirecek bir faaliyette bulunamaz, ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz, … (Görevli oldukları kurumların iştiraklerinde kurumlarını temsilen alacakları görevler hariç)…” denilmekte; 146’ncı maddesinde de; “Memurlara kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz” hükmü yer almaktadır.
Yönetim kurulu üyelerine ödenecek ücret ve haklarla ilgili olarak, Türk Ticaret Kanunu’nun 394’üncü maddesinde, “Yönetim kurulu üyelerine, tutarı esas sözleşmeyle veya genel kurul kararıyla belirlenmiş olmak şartıyla huzur hakkı, ücret, ikramiye, prim ve yıllık kârdan pay ödenebilir.” denilmektedir. Anılan Kanun’un 339’uncu maddesine göre, “Kurucularla yönetim kurulu üyelerine ve diğer kimselere şirket kârından sağlanacak menfaatler.” esas sözleşmede yer alması zorunlu olduğu gibi, 408’inci maddesine göre, yönetim kurulu üyelerinin seçimi, süreleri, ücretleri ile huzur hakkı, ikramiye ve prim gibi haklarının belirlenmesi şirket genel kurulunun devredilemez hakları ve yetkilerindendir.
Belediye Kanunu’nda ise, belediyenin sermayesine ortak olduğu şirketlerinde görev alan yönetim kurulu üyelerine ödenecek huzur hakkı ve diğer menfaatlerle ilgili bir düzenleme yer almamaktadır.
Kamu İktisadi Teşebbüslerinde ise, yönetim ve denetim kurullarında görev alanlara yapılacak ödemenin Yüksek Planlama Kurulu Kararları ile tavan tutar olarak belirlendiği, bu tutarların yönetim kurulu başkanları için iki katı olduğu, ayrıca ocak ve temmuz aylarında aynı tutarlarda ek ödeme yapıldığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, 631 sayılı KHK’nin 12’nci maddesinde; “Memurlar ve diğer kamu görevlilerinden … , kurum ve kuruluşların yönetim kurulu, denetim kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komite ile benzeri organlarda görev alanlara, kurum içi ve kurum dışı ayrımı yapılmaksızın bu görevlerinden sadece biri için ücret ödenebilir. Bu maddenin uygulanmasında oluşacak tereddütleri gidermeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.” hükmü yer almıştır. KİT’lerde, yönetim ve denetim kurulu başkan ve üyelerine ödenecek ücretlerle ilgili olarak, hem birden fazla olmayacak şekilde bir sınırlama getirilmiş, hem de Yüksek Planlama Kurulu Kararları ile tavan tutar belirlenmiş bulunmaktadır. Belediyelerde ise, görev alanlara ücret ödenebileceğine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı gibi, herhangi bir tavan tutar uygulanacağına ilişkin düzenleme de bulunmamaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 146’ncı maddesinde yer alan ücret ve yarar sağlanması yasağına, 631 sayılı KHK’nin 12’nci maddesi ile istisna getirilmiş olmakla birlikte, tutarın nasıl belirleneceği ile ilgili bir düzenleme, ne belediye kanunlarında ne de 657 sayılı Kanunda yapılmıştır. Türk Ticaret Kanunu’na göre, huzur hakkı, yönetim kurulu üyelerinin haklarından olup bu ücret aylık olarak ta tespit edilebilir. Bu düzenlemelere göre, büyükşehir belediyesinde memur olanlara yönetim kurulunda görev verilmesi halinde kendilerine sadece bir şirketten huzur hakkı ödenmesinde mevzuata aykırılık oluşturmayacağı değerlendirilebilse dahi, huzur hakkı dışında sağlanacak menfaatler (özel sağlık sigortası yaptırılması gibi) ve ödemeler, 657 sayılı Kanun’a aykırılık oluşturacaktır.
6102 sayılı Türk Ticaret Kanun’a göre, huzur hakkı ödemesinin yapılıp yapılmayacağına ve yapılacaksa tutarına karar verme yetkisi münhasıran şirket genel kuruluna aittir. Dolayısıyla, yönetim organı üyeleri kendilerinin ücretini belirleyemeyeceği gibi, belediye başkanı veya belediye meclisi de bu hususta karar almaya yetkili değildir. Ancak, şirket genel kurulunca memur olan yönetim kurulu başkan ve üyelerinin huzur ücretinin belirlenmesi, Anayasanın 128’nci maddesindeki “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin … aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” hükmü nedeniyle çelişkili bir duruma sebebiyet vermektedir.
Belediyelerin kurduğu ve ya sermayesine ortak olduğu şirketlerde görev alan yönetim kurulu başkan ve üyeleri için ödenen ücretler ile ilgili olarak (631 sayılı KHK’nin 12’nci maddesi dışında) herhangi bir yasal düzenleme olmadığı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi şirketlerinde anılan ücretlerin net olarak belirlendiği ve kitler için belirlenen tutarın üzerinde olduğu, bu tutarların şirket yetkili organlarınca belirlendiği, 2019 yılı içinde bazı belediye
personelinin birden fazla şirketin yönetim kurulunda görev alarak, bazılarına birden fazla şirketten ödeme yapıldığı görülmektedir. Ayrıca İdare tarafından yetkili amirce yazılı olarak yapılmış herhangi bir görevlendirme olmadan, herhangi bir personelin şirket yönetim kuruluna genel kurulca seçilmesi ve bu görev nedeniyle ücret ödenmesi 657 sayılı Kanuna aykırılık oluşturacaktır.
Öte yandan, büyükşehir belediyesinin sermayesine ortak olduğu şirketlerde, yönetim kurulu başkan vekili olarak belediyede memur olan bazı kişilere görev verildiği ve bu kişilere de Yönetim Kurulu Başkanına ödenen ücret kadar ödeme yapıldığı görülmektedir.
6102 sayılı Kanun’un 366’ncı maddesinde; “Yönetim kurulu her yıl üyeleri arasından bir başkan ve bulunmadığı zamanlarda ona vekâlet etmek üzere, en az bir başkan vekili seçer. …” denilmektedir. Bu düzenlemelere göre, başkan vekillerine; ancak başkanın bulunmadığı zamanlarda görev yapmak üzere başkan vekili seçilebileceğinden, ödenecek ücretin de sadece görev yapılan dönemler için başkan kadar olması mümkündür.
Mevzuatta, belediyelerin çoğunluk hissesine sahip olduğu 6102 sayılı Kanun’a tabi şirketler açısından mevcut bulunan yasal boşluklar nedeniyle, gerek belediyenin şirketi ile kamu iktisadi kuruluşlarında görev alan memurlara, gerekse farklı belediyelere ait şirketlerde görev alan memurlara farklı düzeylerde ücret ödenmekte ve yarar sağlanmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; şirketlerin Türk Ticaret Kanunu’na tabi olarak kurulmuş özel hukuk tüzel kişisi olduklarından, yönetim kurulu üyelerine sağlanacak hakların şirket genel kurullarınca belirlendiği ifade edilmekle birlikte, söz konusu şirketler kamu sermayesi ile kurulmuş olduklarından, kamu hukukuna ve kapsamında belirtildiğinde 4734 sayılı Kanun ve 631 sayılı KHK gibi mevzuata da tabi bulunmaktadırlar.
Şirket Genel Kurulunca karar alınırken şirketin tabi olduğu mevzuata uygun karar almak durumunda olduklarından, Büyükşehir Belediyesindeki görevleri gereği yönetim kurulu üyeliği bulunan memurlar için, 657 sayılı Kanun’a (46’ncı maddesindeki ücret ve yarar sağlanması yasağı), 631 sayılı KHK’nin 12 ve 14’üncü (bu görevlerinden sadece biri için ücret ödenebilir düzenlemesi ile bütün kamu kurum ve kuruluşları tarafından tüm personeli için; ilgili
mevzuatları uyarınca yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin tümünün altı aylık net ortalaması toplamının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi en yüksek Devlet memuruna fiilen yapılan her türlü ödemeler dahil bulunacak toplamının altı aylık net ortalamasını -bundan sonra “ortalama kanuni ücret tavanı” olarak anılacaktır-geçemez düzenlemesi) maddelerine dikkat edilmesi gerekmektedir.
İdare cevabında, sağlıkla ilgili teşvik unsuru olması açısından özel sağlık sigortası yaptırıldığı ifade edilmekle birlikte, söz konusu teşvik; ücret geliri elde edenlere yönelik olarak belli şartlarla getirilmiş olan düzenleme olup, vergi indirimi sağlanarak teşvik edilen ücretlilerin sağlık sigortası gibi sigortaları yaptırmasıdır. Söz konusu düzenlemede, şirketleri teşvik edici bir ifade yer almamaktadır. Ayrıca, memur olan yönetim kurulu üyelerine yaptırılan özel sağlık sigortası, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve başka bir kanunda buna imkan sağlayan özel bir düzenleme olmadığından, 657 sayılı Kanun’un ücret ve yarar sağlanması yasağı kapsamına girmektedir.
İdare cevabında, sadece bir şirketten huzur ücreti ödemesi yapıldığı ifade edilmekle birlikte, ilgili kişilerin huzur ücretinden feragat ettiklerine dair dilekçeleri mevcut olmasına rağmen idareden denetim sırasında alınan tablolarda, 2019 yılı içinde bazı yönetim kurulu başkan-üyelerine bazı aylarda iki ayrı şirketten yönetim kurulu üyeliği ücreti ödendiği görülmektedir.
İdare cevabında, Başkanının ve vekilinin aynı ücreti alamayacağına ilişkin yasada bir düzenleme bulunmadığı ifade edilmekle birlikte, 6102 sayılı Kanun’un 366’ncı maddesinde; “…bulunmadığı zamanlarda ona vekâlet etmek üzere, en az bir başkan vekili seçer…” denildiğinden, başkan vekili, başkanın bulunmadığı zamanlarda görev ifa etmektedir. Görev ifa edilmeyen dönemler için ödeme yapılması hakkaniyet ölçüleri ile bağdaşmayacağı gibi hem
mükerrerliğe hem de kamu sermayesi ile kurulmuş şirket kaynaklarının özensizce kullanılmasına sebebiyet vermektedir.
Sonuç olarak, belediyenin sermayenin çoğunluk hissesine sahip olduğu şirket yönetim kurulunda görev verilen memurlara huzur hakkı dışında herhangi bir ücret ödenmemesi ve yarar sağlanmaması, yönetim kurulu başkan vekillerine sadece vekâlet dönemi için başkan kadar ücret ödenmesi, ödenecek ücret ve sağlanacak yararların miktar ve hak kazanma şartlarının mevzuatta düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmiştir.